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發表日期:2019年01月26日

改革開放40年與中國生態環境規劃發展歷程

來源:中國環境管理

王金南  萬軍  王倩  蘇潔瓊  楊麗閻   肖旸

改革開放40年,是中國生態環境規劃伴隨社會經濟發展和生態環境保護事業不斷壯大的歷程。40多年來,生態環境規劃工作走過了從無到有、從簡單到完善的過程,40多年的生態環境規劃歷程表明,生態環境保護與社會經濟發展密切相關,每個時期規劃確定的工作重點雖有所不同,但都對指導環境保護工作發揮了綱舉目張的作用,成為國民經濟和社會發展規劃體系中的重要組成部分,推動了生態環境保護事業的發展。在美麗中國建設目標下,生態環境規劃擔負光榮使命。未來的生態環境規劃將以系統謀劃生態環境保護頂層戰略為目標,統籌規劃研究、編制、實施、評估、考核、督查的全鏈條管理,建立國家--市縣三級規劃管理制度體系,加強環境規劃方法的科學性、創新性,注重綜合性和空間性,完善環境規劃制度,在美麗中國建設的偉大征程中,發揮更加重要的基礎性、統領性作用。

生態環境規劃伴隨著改革開放事業而發展

我國改革開放重點是經濟領域的體制、機制和政策的改革,不斷擴大對外開放的過程。社會經濟發展與生態環境保護辯證統一的關系不斷調整,呈現螺旋式演進態勢。隨著社會經濟快速發展,我國生態環境問題呈現復合型、壓縮性、累積性特點,發達國家上百年走過的城鎮化、工業化、全球化道路,中國在短短的40年里基本完成,而且中國幅員遼闊、區域發展差距懸殊,發達國家上百年經歷的生態環境問題,在我國短期內集中出現。改革開放賦予中國經濟巨大活力,也推動中國體制機制與政策快速適應社會經濟發展的需要深刻變革,生態環境保護治理成為國家治理體系的重要內容,四十年期間也發生重大變革。

19738月,國務院召開了第一次全國環境保護工作會議,審議通過了《關于保護和改善環境的若干決定》,確定了我國第一個關于環境保護的全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民“32字方針全面規劃32字方針之首,以此確立了環境規劃在各項環境管理制度中的統領地位。自第一個全國環境保護規劃以來,現已編制并實施了9個五年的國家環境保護規劃;規劃名稱經歷了從計劃到環保規劃,再到生態環境保護規劃的演變;印發層級從內部計劃到部門印發,再升格為國務院批復和國務院印發,已經形成了一套具有中國特色的環境規劃體系。

規劃(計劃)關注的重心,隨著突出環境問題及當時階段對生態環境保護的認識不斷調整。七五”“八五期間,我國城鎮化、工業化發展程度較低,環境污染已點源為主,環境保護的重點是開展廢氣、廢水、廢渣等工業三廢的治理,這期間的環境保護規劃主要針對工業污染治理進行部署。九五期間我國開始走可持續發展道路,并在十五環境保護規劃中強化。十一五期間,國家將主要污染物排放總量顯著減少作為經濟社會發展的約束性指標,著力解決突出環境問題,體現環境保護更加重要的戰略地位。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局,習近平總書記綠水青山就是金山銀山的貫徹落實,在十二五”“十三五期間的各級生態環境保護規劃中均得到體現。可以說,生態環境保護規劃的發展就是我國生態環境保護事業的重要體現。

國家生態環境規劃發展實踐

第一個規劃:五五1976—1980 年)計劃

1978年,十一屆三中全會明確把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,宣布中國開始實行對內改革、對外開放的政策,標志著我國進入改革開放新時期。這期間,我國對農村開始實行家庭聯產承包責任制改革,對國民經濟建設提出了“調整、改革、整頓、提高”的八字方針,國民經濟體制改革還處于“摸著石頭過河”的探索階段。20世紀70年代早期,全國環境污染時有發生,生態環境遭到一定程度破壞。第一次環境保護會議,加深了對我國環境形勢和環境問題的認識,我國的環境管理工作逐步展開。1978年中共中央在批轉國務院環保領導小組工作匯報時指出,消除污染、保護環境是進行社會主義建設,實現四個現代化的一個重要組成部分,我們決不能走《先污染后治理》的彎路,這是第一次以黨中央的名義對環境保護做出的重要指示。

同期,在國民經濟發展計劃(19761980年),簡稱“五五”計劃中提出:大中型工礦企業和污染危害嚴重的企業,都要搞好“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)治理,按照國家規定的標準排放。第一次全國環境保護會議上確定的北京、上海、天津等18個環境保護重點城市,工業和生活污水得到處理,按照國家規定的標準排放。黃河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官廳水庫、渤海等水系和主要港口的污染得到控制,水質有所改善等的環境保護內容。

首次納入綱要:六五1981—1985 年)計劃

在“六五”期間,除第一個國家環境保護10年規劃外,未形成環境保護五年規劃文本。環境保護作為獨立的篇章(第三十五章環境保護)納入國民經濟和社會發展第六個五年計劃,并作為與發展工農業生產、調整產品結構、鼓勵企業技改、擴展對外貿易等經濟建設領域并列提出的第十項基本任務,提出實施“三同時”制度與提高“三廢”處理能力。在固定資產投資中給予“職工住宅、城市建設、環境保護178.8億元”的表述,環境保護的重要意義被充分肯定。同時,不少地區和城市借鑒國外環境規劃的方法,開始編制環境規劃,具有代表性的環境規劃有山西能源重化工基地環境規劃、濟南市環境規劃、長春市環境規劃等。

首次獨立印發:七五1986—1990 年)計劃

依據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》要求,原國務院環境保護委員會組織擬定了《“七五”時期國家環境保護計劃》初稿。經過反復研究論證,國家首個5年環境規劃經國務院環境保護委員會第九次會議審議并原則通過。從此,環境保護五年規劃成為國民經濟與發展計劃的重要組成部分。

國家環境保護計劃突出城市環境綜合整治和工業污染防治工作,強調不同地區和行業要有針對性地提出各自的環保目標。強調環境容量約束與總量控制,要求“人口密度高和工業集中地區的工業,應當逐步向環境容量大的地區轉移。在環境容量許可條件下開采自然資源,繼續進行環境容量研究工作。經濟區和城市群共同使用的水系應逐步實行污染物總量控制”。注意經濟區、城市群和鄉鎮企業出現的一系列新的環境問題,注重環境管理制度在環境保護計劃中的重要作用[7]。“七五”環境保護計劃的多數指標已經完成,在經濟高速發展,國家對環境保護投資有限的情況下,環境污染在一定程度上得到控制。“七五”環境保護計劃的科學性有了顯著的提高。第一次形成了一個內容比較豐富、指標比較齊全、方法比較科學的環境保護五年計劃。

指標首次納入上位規劃:八五1991—1995年)計劃

環境保護十年規劃和“八五”計劃綱要(以下簡稱《“八五”計劃綱要》)是根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》,在國家計委的指導下,由國家環境保護局組織各地區和國務院各有關部門編制的。

《“八五”計劃綱要》強化“七五”環保計劃對總量的控制要求,提出污染防治逐步從濃度控制轉變為總量控制,從末端治理到全過程防治;提出工業粉塵排放總量控制目標,對重點工業污染源、流域、海域實行污染物總量控制;注重環境保護與經濟和社會協調發展,強化環境管理與科技進步。此期間,工業污染防治和城市環境綜合整治成效顯著,自然保護區建設取得較大進展。

《“八五”計劃綱要》的顯著進展在于,把環境保護指標首次納入了國民經濟和社會發展規劃中。全國統一的技術大綱,規定了計劃編制的主導思想、指標體系、主要內容和主要方法。計劃內容中不僅編制了宏觀的環境污染物總量控制計劃,還編制了環境質量保護的污染物控制計劃。主要指標還分解到省、自治區、直轄市和計劃單列市。在時間序列上,除有十年規劃、五年計劃之外,還編制了年度計劃并也納入國家國民經濟和社會發展年度計劃。編制方法的科學化、計算機化有了較大的進展。初步形成了一個以促進經濟與環境持續、協調發展為目的的宏觀環境保護目標規劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環境質量規劃相結合的環境規劃體系,環境保護從各個層次納入國民經濟和社會發展規劃,這是環境規劃進入發展決策的重要標志。

首次經國務院批準:九五1996—2000 年)計劃

為貫徹落實《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》和《國務院關于環境保護若干問題的決定》(以下簡稱《決定》),19967月,國務院召開的第四次全國環境保護會議審議通過了《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》(以下簡稱《“九五”計劃》),這是國家環保五年計劃第一次經國務院批準實施。

1992年聯合國環境與發展大會之后我國率先提出《環境與發展十大對策》和《中國21世紀議程》,要求各級人民政府和有關部門在制定和實施發展戰略時,編制環境保護規劃,提出了走可持續發展之路的必要性。《“九五”計劃》進一步明確了可持續發展戰略,并在國民經濟和社會發展規劃中單列可持續發展環保目標。

《“九五”計劃》力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制,部分城市和地區的環境質量有所改善,并提出“創造條件實施污染物排放總量控制”。《“九五”計劃》是貫徹落實《決定》中“一控雙達標”(即到2000年底,各省、自治區、直轄市要使本轄區主要污染物的排放量控制在國家規定的排放總量指標內,工業污染源要達到國家或地方規定的污染物排放標準,空氣和地面水按功能區達到國家規定的環境質量標準。)的重要措施,《“九五”計劃》要求重點抓好“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“兩控區”(酸雨控制區和二氧化硫污染控制區)、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作(簡稱“33211”工程)。全國實行污染防治與生態保護并重方針,推出兩項重大舉措,即《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規劃》,在一定意義上說是對“七五”“八五”等歷次環保計劃的創新和突破。

在這期間,國家環保局編制的6項國家級環境保護規劃獲國務院批準實施,還聯合計委等13個部門印發中國生物多樣性保護行動計劃、中國自然保護區發展規劃綱要(19962010)兩項規劃,環境保護呈現部門合作,多部門參與的局面。

指標分解與區域保護取得重大進展:十五2001—2005年)計劃

200112月,《國家環境保護“十五”計劃》(以下簡稱《“十五”計劃》)獲國務院批復,要求繼續重點抓好“三河、三湖、兩控區”、北京、渤海等“九五”期間確定的環境保護重點區域的污染防治工作,抓緊治理三峽庫區和南水北調工程沿線的水污染。《“十五”計劃》堅持環境保護基本國策走可持續發展戰略,以改善環境質量為目標,保障國家環境安全,保護人民身體健康,以流域、區域環境區劃為基礎,突出分類指導。

首個由國務院印發、重在實施考核的規劃:十一五2006—2010年)規劃

2005年,中共中央政治局常委會和國務院常務會聽取了“十一五”環保工作思路匯報,充分體現了黨和國家對環保工作的高度重視,《國家環境保護“十一五”規劃》(以下簡稱《“十一五”規劃》),第一次以國務院印發形式頒布。《“十一五”規劃》推進環境保護歷史性轉變,從傳統的GDP增長和總量平衡規劃,轉向更加注重區域協調發展和空間布局、發展質量的規劃。從規劃對政府的約束性來看,強調規劃的實施和考核,強調剛性約束作用,是《“十一五”規劃》的突出特點。

從國民經濟規劃對環保工作思路的導向性來看,“九五”“十五”及之前的規劃強調區域性、行業性,大多分為城市環境保護、農村環境保護、工業污染防治等等領域。“十一五”則強調要素導向,水、氣、渣等體現要素管理、分類實施。國民經濟規劃在促進區域協調發展等多個環節提及了環境保護,同時單列了建設資源節約型、環境友好型社會任務篇章,比“十五”人口、資源、環境任務表述的內涵要廣。強調要實行強有力的環保措施,主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段,并輔以經濟手段加以落實。

 “十一五”期間,著力解決突出環境問題,在認識、政策、體制和能力等方面取得重要進展,“十一五”環境保護目標和重點任務全面完成,尤其是污染減排兩項指標都超額完成規劃目標。此期間,繼水環境功能區劃工作取得進展后,2008年,由環境保護部和中國科學院聯合頒布《全國生態功能區劃》并實施,在國家“十一五”規劃綱要中明確要求要對22個重要生態功能區實行優先保護,適度開發。

總量與質量并重:國家環境保護十二五規劃

與以往的環境保護五年計劃相比,《“十二五”規劃》的編制,體現了堅持“在發展中保護、在保護中發展”的戰略思想,體現了以環境保護優化經濟發展的歷史定位。在規劃指導思想上,緊扣科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線,努力提高生態文明水平,切實解決影響科學發展和損害人民群眾健康的突出環境問題。全面推進環境保護歷史性轉變,積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路,加快建設資源節約型、環境友好型社會。在規劃編制機制上,更加注重開門編制規劃,加強基礎研究,公開選聘前期研究承擔單位,開展網絡征集意見和問卷調查,開展各地規劃編制調研和座談,廣泛聽取各行業各領域專家學者有關意見和建議。在規劃內容上,提出深化主要污染物總量減排、努力改善環境質量、防范環境風險和保障城鄉環境保護基本公共服務均等化四大戰略任務。《“十二五”規劃》的主要目標、主要指標、重點任務、政策措施和重點工程項目納入了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。在這期間,還有“氣十條”等三項規劃獲國務院印發,七項規劃獲國務院批準實施。

以環境質量改善為核心、生態與環境首次統籌:十三五生態環境保護規劃

十八大以來,國家堅決向污染宣戰,全力推進大氣、水、土壤污染防治,持續加大生態環境保護力度,生態環境質量有所改善。國務院于201611月印發《“十三五”生態環境保護規劃》(以下簡稱《“十三五”規劃》)。規劃以提高環境質量為核心,統籌部署“十三五”生態環境保護總體工作。《“十三五”規劃》提出到2020年實現生態環境質量總體改善的總體目標,并確定了打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役等七項主要任務。提出12項約束性指標,突出環境質量改善與總量減排、生態保護、環境風險防控等工作的系統聯動,將提高環境質量作為核心目標和評價標準,將治理目標和任務落實到區域、流域、城市和控制單元,實施環境質量改善的精細化、清單式管理。

《“十三五”規劃》呈現新特征,標題由“環境保護”發展為“生態環境保護”,規劃內容實現了環境保護與生態保護建設的全面統籌。在規劃思路上,堅持以改善生態環境質量為核心,將三大計劃的路線圖轉變為施工圖,貫徹環境質量管理的概念。在任務設計上,強化分區分類指導,將全國水環境劃分為1784個控制單元,對其中的346個超標單元逐一明確目標和改善要求;對于京津冀、長三角、珠三角三大區域,分類提出大氣改善的目標與任務。《“十三五”規劃》把綠色發展和改革作為重要任務,改變以往規劃作為保障體系的慣例,顯著強化綠色發展與生態環境保護的聯動,堅持從發展的源頭解決生態環境問題。另外,規劃提出了數十項重要的政策制度改革方案,用改革保障規劃的實施,通過規劃的實施促進改革的推進。

 

內容節選自《改革開放40 年與中國生態環境規劃發展》,原文刊登于《中國環境管理》2018年第6

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