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發表日期:2014年07月17日

環境規劃如何“畫”出生態文明路?

六個方向尋突破

來源:環境保護雜志        發布:20140714

 

導讀:作為我國環境保護的重要制度,環境規劃在40余的發展歷程中經歷了起步、發展、提高以及創新四個重要階段,其中依舊存有諸多問題,新《環境保護法》的出臺對我國環境規劃提出了更高的要求,對此,我國環境規劃制度應當如何創新、如何把握住重點與方向便成為擺在我國環保面前的重點問題。

環境保護部環境規劃院副院長王金南在《環境保護》雜志撰文稱,環境規劃作為環境保護管理領域的基本制度之一,是綜合體現環境保護戰略和政策的總體框架,也是國民經濟和社會發展規劃體系的重要組成部分。新《環境保護法》對環境保護規劃的完善與發展具有重要意義,同時也提出了更高的要求。

中國環境規劃的發展歷程

環境規劃是我國一項重要的環境保護制度。我國環境保護規劃從1973年發展至今經歷了起步、發展、提高、深化等不同階段。19738月,國務院召開了第一次全國環境保護工作會議,審議通過了環境保護“32字方針”和第一個環境保護文件《關于保護和改善環境的若干決定》。1983年全國第二次環境保護大會提出環境保護是基本國策。但在這一時期,環境保護規劃的編制仍處于“想做而不知如何去做”的起步階段。“七五”期間,全國廣泛開展環境調查、環境評價和環境預測工作,環境保護規劃的技術方法、普及有了很大發展。從1989年起,“八五”環境保護計劃無論在科學性還是可操作性上都有一定的發展。“九五”和“十五”開始,國家重申必須落實“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展”的戰略方針,從此環境保護規劃進入了提高的新階段。“十一五”期間,國家將環境保護作為貫徹落實科學發展觀的重要內容,作為轉變經濟發展方式的重要手段,作為推進生態文明建設的根本措施,將兩項污染物總量控制指標作為國民經濟和社會發展的約束性指標。“十二五”期間,環境保護規劃的編制體現了堅持“在保護中發展,在發展中保護”的戰略思想,環境保護規劃進入了深化發展階段。

回顧國家環境保護規劃的發展歷程,可以看出,環境保護規劃編制是一個不斷探索、不斷發展、不斷提高、不斷創新的實踐過程,在這過程中取得了一些寶貴經驗。一是環境保護規劃理念不斷創新。從環境保護基本國策,到可持續發展戰略、科學發展觀、建設生態文明等各方面均有了新的發展。二是環境保護規劃體制改革不斷推進。已逐步建立起比較完善的環境管理體制,通過“十二五”開門編制規劃和實施超前謀劃、統籌推進,充分重視規劃的部門協調、實施可達等,實現通過環境規劃編制實施達到統一管理的目的。三是強調從宏觀決策源頭解決環境問題。近40年環境規劃實踐表明,只有從宏觀決策源頭,從社會經濟發展方式上尋根源、找辦法、求出路,才能解決好環境問題。四是堅持統籌兼顧、重點突破的環保規劃思路。一方面必須統籌兼顧加強總體協調,另一方面必須堅持重點突破的思路。五是堅持以人為本,以提高人民群眾健康績效作為規劃出發點。六是不斷加強環境保護基礎能力建設。

但是,我國的環境保護規劃還面臨一些問題。一是環境保護規劃制定規范及法律支持不足。突出表現在環境規劃相關法規條款“法律”性不強,環境規劃編制技術與標準規范缺失。二是規劃編制與實施的銜接需要加強,規劃目標和任務的分解需進一步細化。三是環境保護規劃實施的權威性不夠,評估考核需要制度化,執行力度有待提升。四是不同層級的環境規劃內容和界限不清晰,銜接力度不夠,難以保障國家規劃目標的實現,不利于體現國家規劃的導向性。五是規劃重污染防治,輕生態保護,污染防治的目標和任務較多,生態保護目標與任務體現較少。

新《環境保護法》對環境規劃的新要求

規劃地位上:綱領性地位進一步明確

國家法律及各項相關法規和制度、條例、標準等是制定實施環境規劃的依據。目前,我國仍缺乏專門的、完整的法規體系和規范,導致在對環境規劃的管理中缺乏一定的依據和約束,在一定程度上影響了環境規劃決策的權威性,進而影響環境規劃的規范性和實施效果。規劃決策主要是規劃的編制和審批,相應地決策層主要是規劃的制定和審批部門。規劃決策層的權威性在很大程度上能夠保證規劃自身的權威性。新《環境保護法》第十三條規定“國務院環境保護主管部門會同有關部門,根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃,報國務院批準并公布實施”。環境規劃的法律地位得到了明顯提升,國家環境保護規劃的決策權威性得以體現,標志著環境保護規劃正式成為全面指導環境保護工作的綱領性制度和頂層設計。

規劃理念上:以生態文明指導規劃

新《環境保護法》最具亮點的是將“生態文明”的理念明確納入總則綱領性條款中,這不僅調整了我國環保法的指導思想,清晰地表明了未來我國環境保護選擇的走向,而且進一步強化了我國環境保護的重要戰略地位,展現了新時期內我國環保領域研究工作的新方向。新《環境保護法》明確地將“生態文明建設”的政治主張轉化為國家意志進而法律化,將有助于利用法律強制性更好地建設生態文明。為了更好地貫徹實行新《環境保護法》,將生態文明建設從理念落實到實踐層面,環境規劃在理念上應充分體現、全面響應生態文明建設要求。

規劃內容上:污染防治與生態保護并重

從世界各國環境基本法案例來看,環境基本法的主要內容通常包括:污染防治、自然資源及生態保護等方面。而我國現行環境保護法的主要內容則集中在污染防治上,規定的基本制度也多數僅適用于污染防治方面,正因為如此,其常被詬病為“重污染防治,輕生態保護”。新《環境保護法》著重倡導生態文明建設的理念,并針對環境規劃提出了具體要求,第十三條明確指出“環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等”,從而強化了生態保護在環境規劃中的重要性。

規劃約束上:強化生態環境底線思維

我國目前不是處于生態文明的階段,而是處于嚴重的生態環境危機階段,從生態危機到生態文明還需要走很漫長的路。因此,目前最緊要的是對國家重點生態環境功能區、生態環境敏感區和脆弱區實行搶救性的紅線保護,對影響公眾健康和社會穩定的環境質量和環境風險劃出紅線,對影響國家經濟可持續發展的資源消耗和效率劃定紅線。這也就是通常說的生態保護三大紅線。

新《環境保護法》體現了強烈的底線思維,第二十九條將生態保護紅線首次寫進法律之中,這是新《環境保護法》的一個重大亮點,也是我國環境保護法制建設進程中的一個重大突破。為了更好地落實新《環境保護法》對生態環境保護的新要求,確保國家層面重點生態區域得到有效保護,有必要在環境規劃中明確生態紅線約束,建立生態紅線管理機制和政策措施,提出符合主體功能區規劃、生態功能區劃以及相關生態保護規劃或區劃要求的紅線管理要點。

規劃銜接上:加強與其他規劃融合

我國規劃類型眾多,相互關系復雜。當前,國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃是我國在社會經濟發展、資源有效配置及保護等方面起主導作用的幾種規劃類型。但受價值取向、部門利益、專業限制、溝通不暢等因素的影響,規劃內容表述不一、指標數據彼此矛盾、規劃管理“分割”等規劃“打架”問題時有發生。

新《環境保護法》第十三條指出“環境規劃應與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接”。環境規劃中的各類環境功能區劃是優化國土空間格局的核心,環境功能區劃、生態功能區劃、環境要素功能區劃等與相關空間管制規劃(如主體功能區劃、四區五線控制、國土規劃等)之間的關系協調,是實現優化國土空間格局的關鍵;環境規劃與其他相關領域規劃尤其是經濟社會發展類規劃之間的關系銜接與協調,應依據并充分體現生態文明建設融入經濟建設、文化建設、政治建設和社會建設“五位一體”的總體布局。

規劃保障上:創新環境規劃保障制度

新《環境保護法》在完善制度方面,提出要建立健全一系列新的環境管理制度。如第十八條、二十六條、二十九條、三十一條、三十九條、四十四條、四十五條以及第五章中分別提出要建立健全資源環境承載能力監測預警制度,環保目標責任制和考核評價制度,劃定生態保護紅線制度,生態保護補償制度,環境與健康監測、調查與風險評估制度,污染物排放總量控制制度,排污許可管理制度,信息公開和公眾參與制度等。新環保法將上述環境管理制度上升為法律規范的行政、經濟、技術措施和手段,可以作為環境規劃的有力制度保障。在新法環境管理制度的保障下,環境規劃應貫徹落實一系列相關法律法規,并根據相關管理制度完善環境規劃體系、合作結構和運行機制等。

規劃實施上:明確落實規劃責任要求

新《環境保護法》調整篇章結構,提出了一些新要求、新措施,進一步明確了各方的責任:以警戒線的明確,強調了各級政府履行改善環境質量的責任;以高壓線的繃緊,強化了企業治理污染的責任;以基準線的設立,明確了全社會積極參與環境保護的責任。同時,新《環境保護法》明確規定了一些約束和處罰的措施。如第二十五條規定對違法排放污染物企業,政府相關部門可以查封、扣押設施設備。在經濟處罰方面,第五十九條規定罰款可按日處罰、上不封頂。第六十九和六十五條規定構成犯罪的,可以追究刑事責任,對于一些負有連帶責任的第三方機構,可以追究他們的連帶責任。第四十四條規定對于沒有完成總量減排目標、環境質量改善目標的地區,可以實施區域限批。第五十八條規定對于污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為,有關社會組織可以提起公益訴訟。新《環境保護法》從頂層設計進一步強化和明確責任意識,加大處罰力度,必將與其他相關法律一起有力保障環境規劃的實施。

國家環境規劃制度創新的重點與方向

進一步提升環境規劃地位

目前環境規劃的編制、實施缺乏法律依據和制度保障,雖然新《環境保護法》明確了環境規劃的法律地位,但仍未將環境規劃真正納入法制化的軌道。因此,需要加強環境規劃法規體系的建設,以實現環境規劃制度運作過程的規范化、程序化和制度化。環境規劃法制建設不僅要對擬訂、實施和評估各個環節中相關管理部門的職權內容和范圍進行設定,還要制訂各個環節中所必須遵守的程序規定以及相關的處罰規定。建議國家制訂《環境規劃管理辦法》,并在此基礎上制訂各種地方性法規,把規劃編制、審批、實施、評估、問責和公眾參與等過程以法律的形式固定化,形成全面的環境規劃法規體系,做到環境規劃制度有法可依,依法實施。另外,環境規劃應作為社會經濟發展類規劃的基礎性規劃,為社會經濟發展類規劃提供依據與指導。

建立環境規劃全過程控制

我國目前的環境保護規劃最直接的特征是目標規劃,有時甚至是僵化、機械化的目標管理,輕視過程控制,這是規劃編制與實施脫節、環境規劃流于表面的一個重要原因。首先,應該實施規劃目標的動態管理。在規劃編制過程中進一步協調統一思想,在規劃實施過程中推進環境保護的綜合管理,強化規劃的公眾參與、決策、動態調控、規劃實施、監督考核,建立規劃目標實施過程與社會經濟發展的聯動關系。其次,著重強調過程管理的科學性。包括:從目標制定到目標實施的全過程管理,對規劃決策與實施過程的范式管理,公眾參與和利益相關方參與管理,對規劃執行與實施政策的制定和調整等。最后,加強環境規劃管理,建立環境規劃的行政體系和全過程控制。應明確規劃制定和實施等環節的職責,加強跨部門的統一規劃與管理,責權利分解落實。

強化環境空間和紅線約束

目前我國環境問題產生的根源在于開發強度過大,開發格局未充分考慮生態環境和資源承載,導致結構性、布局性、格局性污染嚴重。同樣,我國目前的環境規劃缺乏前置性、先導性的管控、規制和指引措施,使得環境保護工作往往處于末端、被動局面。可以說,環境質量改善乏力,越來依賴于或者制約于空間規劃。在這種情況下,環境規劃必需強調空間,解決格局性問題,以生態環境系統的空間格局優化區域發展格局,建立底線思維,對重要、敏感的區域實施嚴格保護,強化環境紅線的約束。具體來說,首先要強化區域發展的環境要求,對大、中、小城市,農村、城鄉接合部提出不同的要求,妥善解決跨區域、跨流域的重大環境問題,促進布局的合理有序。其次,應識別不同區域環境功能、社會經濟與環境區域分異特征,構建綜合的環境功能分區,明確不同區域的環境功能定位、制定分區戰略,實施分區指導。最后,通過環境空間解析,明確“水環境紅線”、“大氣環境紅線”、“生態環境紅線”、“風險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質量基線”等紅線約束,突出環境保護要求的空間落地。

完善環境規劃標準規范

在我國當前的環境規劃制度中,規劃的不確定性、利益主體和行為主體的多樣性以及監督管理的局限性普遍存在。因此,應該通過清晰的政策、標準和設計指導來管理控制規劃的制定、實施過程。環境規劃應由規范、導則等標準規定技術性內容和基本原則、規劃編制的基本程序、公眾參與的方式方法、對規劃評價的基本要素來做出規定。鑒于我國的具體實際,規劃標準可以在中央政府和省級政府兩個層面上提出。在中央政府層面,主要是對環境提出框架性的標準,對規劃領域內基本的認同概念做出明確規定,對規劃的操作過程提出原則性的指導,以框架性內容為主;在省級政府層面,可以針對本省區內的經濟和環境狀況提出框架性的標準,在中央層面導則的基礎和指導下,重點對合乎本省情況的規劃類型做出技術性的規定,進一步明確規劃過程,操作性較強。

加強規劃縱橫融合力度

綜合來看,主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等方面的目標都是合理利用土地、科學進行區域空間規劃、提高土地利用率、創造良好的生存空間及環境,實現可持續發展。其中,主體功能區規劃突出政策性作用,是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃;土地利用規劃強調控制性作用,側重于對土地功能的劃分;城鄉規劃著重于統籌兼顧、綜合部署,是協調城鄉空間布局、統籌發展的基本依據;環境規劃在于生態功能區的劃分及環境影響評價的實施,強調約束性作用。在這樣一個規劃目標逐漸趨同的大背景之下,進行環境規劃時應加強與其他規劃的融合力度。環境規劃涉及到水、氣、生態等方方面面,往往需要多部門、跨地區合作,在明確各部門的權責前提下,通過建立部門協作機制來加強部門之間的縱向協調,從而使環境規劃在規模、結構、布局等方面實現與其他規劃的相互銜接、相互融合。環境規劃需嚴格控制剛性與彈性、獨立與交叉的內容,有針對性地進行區域生態建設政策的制訂和合理的環境管治,為區域發展戰略方案的制定提供環境圖底和專項技術支持。當前,應在城市環境總體規劃試點基礎上,建立與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃相融合的環境總體規劃制度。

夯實環境規劃技術支撐

為了加強環境規劃的技術支撐,使環境規劃更具科學性、權威性、可操作性,未來環境規劃技術研究重點應集中在:一是適應新時期對環境保護與環境規劃新的要求,加強基礎理論與技術方法體系的研究,完善環境規劃理論方法與技術體系。二是加強與社會經濟發展緊密結合的環境影響、環境效應、環境經濟形勢分析、定量評估預測等技術方法的研究。三是與區域和空間相結合,加強環境規劃空間管控、分區分類、環境紅線約束、污染減排與環境質量改善機理、效益等技術方法的研究。四是加強環境健康與風險、環境安全、基本公共服務等領域的研究,特別是要加強環境與健康的管理指標和體系研究,為建立環境健康和風險導向的環境規劃制度提供基礎和依據。

(文章原標題為《新<環境保護法>下的環境規劃制度創新》,刊登在《環境保護》雜志2014年第13期。)

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